PPP không thể biến một dự án tồi thành dự án tốt

	Cần hoàn thiện khung pháp lý để thu hút vốn đầu tư chất lượng cao cho dự án PPP
	Một số địa phương đã dễ dãi chấp nhận nhiều dự án FDI quy mô nhỏ
	Lo rủi ro tranh chấp có thể phát sinh trong dự án PPP

1 trong số 5 dự án thành phần của cao tốc Bắc-Nam thực hiện theo hình thức đối tác công-tư. Ảnh: ST

PPP giao thông - lĩnh vực rủi ro tín dụng cao

Luật PPP có hiệu lực từ ngày 1/1/2021 được kỳ vọng sẽ tạo cú hích huy động vốn từ khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, hiện có rất ít dự án PPP được chấp thuận đầu tư, một số quy định trong Luật PPP và các văn bản hướng dẫn đã bộc lộ nhiều bất cập, gây khó khăn cho cơ quan quản lý và nhà đầu tư trong việc triển khai các dự án hạ tầng theo hình thức PPP.

Về nguyên nhân khiến khu vực tư nhân chưa thật sự mặn mà với các dự án đầu tư theo mô hình PPP, ông Nguyễn Minh Đức, Ban Pháp chế Liên đoàn Công nghiệp và Thương mại Việt Nam (VCCI) cho rằng, nhiều dự án nhà nước đưa ra các phương án “mời chào” rất hấp dẫn nhưng vẫn không thu hút được đầu tư tư nhân, lý do là các doanh nghiệp có năng lực không còn hào hứng do bị cản trở bởi nhiều phương thức, trong đó hầu như các doanh nghiệp này không thể tiếp cận tín dụng. Hiện các dự án PPP giao thông chiếm dư nợ khoảng 114 nghìn tỉ đồng, bằng hơn 1% tổng dư nợ tín dụng toàn hệ thống. Nợ xấu của tín dụng giao thông đến cuối năm 2021 là 7,4 nghìn tỉ đồng, tương đương tỉ lệ 6,5%, cao hơn nhiều so với nợ xấu trung bình hệ thống cùng thời điểm là 1,5%. Chính vì thế, PPP giao thông trở thành lĩnh vực rủi ro tín dụng cao.

Một vấn đề khác liên quan đến các dự án BOT giao thông là “vòng đời” của dự án thường kéo dài 20-30 năm, nhưng các dự án này cũng bị các chính sách vay vốn siết. Như vậy, hai yếu tố nói trên khiến cho tư nhân khó vay vốn để làm dự án PPP.

Cũng theo ông Nguyễn Minh Đức, hiện Bộ Giao thông vận tải đang quản lý 72 dự án và 139 nhà đầu tư PPP. Trong số các dự án đang triển khai thì có 49 dự án có doanh thu thấp hơn dự kiến, 4 dự án chưa được thu phí hoặc phải dừng thu một trạm, nhiều dự án chỉ thu được 13-15% dự toán. Doanh thu trung bình chỉ khoảng 50-80% dự toán. Đó cũng là lý do khiến các dự án PPP phải quay về phương thức đầu tư công. Nếu so sánh với các lĩnh vực PPP khác như môi trường, hạ tầng đô thị… thì PPP giao thông có lợi thế về nhân lực, kinh nghiệm quản lý dự án. Bên cạnh đó là cơ sở pháp lý thực hiện và các tài liệu cũng được chuẩn bị bài bản hơn nhưng hiện nay lại không được sử dụng.

“Nhiều nhà đầu tư nước ngoài cho biết, chất lượng hạ tầng đang là rào cản lớn khi thực hiện các dự án đầu tư vào Việt Nam thời gian qua. Cho đến nay vẫn chưa có một kế hoạch chiến lược, trung và dài hạn cho PPP. Do đó, việc triển khai PPP chưa có định hướng rõ ràng dẫn đến tư duy ngại khó, các dự án cơ sở hạ tầng chưa có thứ tự ưu tiên” - ông Đậu Anh Tuấn, Trưởng Ban Pháp chế (VCCI) cho biết thêm.

Sớm hoàn thiện quy định pháp luật về O&M

Đứng ở góc độ cơ quan quản lý, bà Nguyễn Thị Linh Giang, Chánh Văn phòng đối tác công tư (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) khẳng định, nếu Nhà nước đủ tiền, nên làm đầu tư công. Đầu tư công có những lợi thế mà PPP không có được, ở đó năng lực quản lý kể cả cơ quan Nhà nước, đối tác nhà thầu đều tốt hơn hẳn, khuôn khổ pháp lý cũng minh bạch, rõ ràng hơn. Với PPP, mặc dù có 20 năm triển khai nhưng mới chỉ đang chập chững ở một vài lĩnh vực, Luật PPP mới có hiệu lực được 1,5 năm. Chính vì vậy, nếu xét ở khía cạnh khả năng quản lý dự án, khả năng về nguồn vốn, ngân sách là yếu tố quan trọng để quyết định đầu tư theo phương thức PPP hay đầu tư công.

“Tất nhiên, PPP cũng có những yếu tố tốt hơn như năng lực quản lý, năng lực phát triển dự án của khối tư nhân, có sự sáng tạo, quản lý tốt hơn. Trong việc quản lý một dự án đầu tư cơ sở hạ tầng thì khu vực tư nhân sẽ có thể tiết kiệm và minh bạch hơn”, Chánh văn phòng đối tác công tư phân tích.

Ngoài ra, theo bà Giang, một yếu tố quan trọng khác đó chính là tính khả thi của dự án đó. Các dự án PPP khi khả thi về mặt tài chính thì mới đáng làm. “PPP không phải là công cụ để biến một dự án tồi thành dự án tốt”, bà Giang nhấn mạnh.

Để tháo gỡ các khó khăn và hút nguồn vốn chất lượng cao cho các dự án trong thời gian sắp tới, nhiều chuyên gia cho rằng, kiến nghị cần hoàn thiện chính sách pháp luật đối với Luật PPP và các văn bản pháp luật có liên quan để đồng bộ khung pháp lý cho lĩnh vực PPP.

Ngoài ra, theo kiến nghị của VCCI, sau khi các dự án cao tốc Bắc – Nam chuyển sang đầu tư công, nhiều doanh nghiệp đang hướng đến cơ chế O&M (hình thức hợp đồng kinh doanh, bảo trì) do đó cần sớm hoàn thiện quy định pháp luật về O&M giao thông theo Luật PPP mới.

Riêng đối với vấn đề tín dụng, VCCI kiến nghị phân loại theo từng dự án. Ví dụ dự án thu phí mở thường bị hụt doanh thu nhiều hơn so với thu phí đóng do phải miễn giảm cho người dân địa phương.

“Có lẽ cần một Thông tư về cơ cấu lại nợ, giữ nguyên nhóm nợ đối với các dự án giao thông tương tự như Thông tư 03/2021/TT-NHNN và Thông tư 14/2021/TT-NHNN về cơ cấu lại nợ, giữ nguyên nhóm nợ đối với khách hàng khó khăn do Covid-19. Các ngân hàng thương mại cũng cần chủ động giám sát doanh thu để giảm thiểu rủi ro tín dụng cho khách hàng đã có nợ xấu từ các dự án BOT trước đó”, đại diện VCCI kiến nghị.

Còn theo ông Đoàn Tiến Giang, chuyên gia tư vấn quốc tế về PPP thuộc USAID, trên thực tế, ở nhiều dự án PPP, doanh nghiệp đầu tư tư nhân thường quan tâm đến thị trường chứ không phải chỉ riêng các dự án; trong đó bao gồm những yếu tố như có nhiều dự án tốt, chủ trương có rõ ràng và thống nhất, năng lực thực hiện của Chính phủ, sự bền vững về tài khóa dài hạn và quy trình thực hiện tốt. Trong khuôn khổ quản lý tài khóa đối với các dự án PPP, các hợp đồng PPP thường phát sinh các trách nhiệm tài chính của Chính phủ gồm các nghĩa vụ thanh toán dài hạn và những nguy cơ tiềm ẩn các trách nhiệm tài khóa khi rủi ro xảy ra. Vì thế, nhà đầu tư tư nhân muốn chắc chắn là nhà nước sẽ có thể thực hiện các nghĩa vụ của mình khi cần hay không. Vậy nên, khi thực hiện các nghĩa vụ tài khóa, cần yêu cầu sự cam kết thực hiện thống nhất các chính sách pháp luật trong suốt thời gian dài của dự án; cần sự phối hợp để gắn kết các quyền lợi, ý kiến, và quan điểm khác nhau và cần sự hợp tác tự nguyện trong thực hiện và không tự quyết theo ý của riêng đơn vị.

“Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, ở nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ, họ luôn ưu tiên cho việc quản lý các hỗ trợ tài chính trực tiếp như ở Ấn Độ, Indonesia, Philippines hay Chile... hay thành lập các quỹ hỗ trợ tài chính. Để quản lý các trách nhiệm tiềm ẩn, ở Chile chọn giải pháp xây dựng dòng vốn dự phòng trong ngân sách, còn ở Indonesia thì chọn lập quỹ bảo lãnh cơ sở hạ tầng; Hàn Quốc chọn lập quỹ bảo lãnh tín dụng cơ sở hạ tầng còn ở Colombia thì chọn lập quỹ quản lý trách nhiệm tiềm ẩn của các cơ quan Chính phủ...”, ông Đoàn Tiến Giang chia sẻ.